Decreto Scuola 2026, DL 170/2026: integrazione, sostegno, PNRR e profili di illegittimità

di Avv. Gianfranco Nunziata

1. Decreto Scuola 2026: premessa e quadro generale

Il Decreto-Legge 30 settembre 2026, n. 170, entrato in vigore il 1° ottobre 2026 e destinato alla conversione parlamentare entro sessanta giorni, si presenta come un intervento eterogeneo ma politicamente molto riconoscibile: regolare avvio dell’anno scolastico 2026/2027, accompagnamento delle misure PNRR di competenza del Ministero dell’istruzione e del merito, ridefinizione di alcuni strumenti di inclusione, rimodulazione di risorse e, soprattutto, forte marcatura simbolica su integrazione degli studenti stranieri e assetto culturale della scuola.

Dal punto di vista giuridico, il decreto incide su almeno quattro piani distinti:

• diritti degli alunni e delle famiglie;

• organizzazione del servizio scolastico;

• rapporto tra fonte legislativa e autonomia scolastica;

• rapporto tra legge e disciplina contrattuale del personale.

L’analisi che segue risponde ai sei quesiti proposti.

2. Alunni stranieri: cosa prevede il DL 170/2026?

Le disposizioni più controverse sono contenute negli artt. 12 e 13 del decreto.

2.1 Segnalazione ai servizi sociali e corsi obbligatori per i genitori

Il decreto prevede che le istituzioni scolastiche segnalino ai servizi sociali i casi in cui persistenti barriere linguistiche dei genitori stranieri ostacolino l’integrazione scolastica o il percorso educativo del minore.

A seguito della segnalazione, i servizi sociali possono predisporre un progetto personalizzato di sostegno alla genitorialità, comprendente un percorso gratuito di alfabetizzazione e apprendimento della lingua italiana presso i CPIA, finalizzato al conseguimento di un livello almeno A2 del QCER.

La mancata partecipazione al percorso, dopo diffida e in assenza di giustificazioni, comporta una sanzione amministrativa pecuniaria da 200 a 1.000 euro, con applicazione della legge n. 689/1981 in quanto compatibile.

L’accertamento risulterebbe rimesso ai CPIA e l’irrogazione al prefetto. Sono inoltre previste esenzioni per ipotesi di disabilità, gravi patologie o impedimenti lavorativi documentati.

2.2 Divieto di partecipazione con il volto coperto

Sempre l’art. 12 introduce il divieto di partecipare alle attività scolastiche curriculari ed extracurriculari con il volto coperto o comunque in modo da impedire il riconoscimento, salvo ragioni sanitarie o specifiche esigenze didattiche o formative.

Anche in questo caso la sanzione è amministrativa, da 200 a 1.000 euro, con accertamento da parte del dirigente scolastico e irrogazione da parte del prefetto.

2.3 Tetto del 30% per gli alunni stranieri nelle classi prime

L’art. 13 introduce una disciplina sulla composizione delle classi prime, con un tetto massimo del 30% di studenti stranieri individuati secondo criteri che variano per ordine di scuola.

Più precisamente:

• scuola primaria: il limite riguarda gli alunni senza cittadinanza italiana non nati in Italia o che non abbiano frequentato almeno due anni di scuola dell’infanzia;

• scuola secondaria di primo e secondo grado: il limite riguarda gli studenti stranieri che non abbiano frequentato con esito positivo almeno tre anni scolastici nel sistema nazionale di istruzione.

Se il limite non è rispettabile, gli Uffici scolastici territoriali devono adottare misure organizzative di redistribuzione presso istituti viciniori, tenendo conto del principio di prossimità e delle esigenze familiari, inclusa l’assistenza a disabili gravi.

Se neppure tale soluzione è praticabile, il decreto istituisce un fondo ministeriale per attività extracurricolari di potenziamento linguistico, con una dotazione di 3.400.000 euro per il 2027 e di 14.139.760 euro annui dal 2028.

2.4 Integrazione scolastica e sanzioni: la valutazione d’insieme

Sul piano sostanziale, il decreto costruisce l’integrazione secondo una logica duale:

• da un lato, misure di supporto linguistico;

• dall’altro, strumenti conformativi e sanzionatori verso famiglie e distribuzione degli iscritti.

È questa la scelta di fondo che spiega gran parte del dibattito giuridico sul provvedimento.

3. Sostegno e inclusione scolastica: cosa cambia con il DL 170/2026?

Il secondo asse del decreto, assai rilevante per famiglie, docenti e istituzioni scolastiche, riguarda PEI, ore di sostegno e funzionamento degli organismi dell’inclusione, con interventi che incidono direttamente sul d.lgs. n. 66/2017 e sulla legge n. 104/1992.

3.1 PEI: nuove scadenze

Per gli alunni di nuova iscrizione o con nuova certificazione, il PEI provvisorio va redatto entro giugno e il PEI definitivo entro il 15 ottobre.

Per gli alunni già inseriti nella stessa scuola, il PEI definitivo deve invece essere adottato entro giugno, con possibilità di aggiornamento nelle prime due settimane di ottobre, salva la possibilità di ulteriori modifiche in presenza di nuove condizioni documentate.

La ratio dichiarata sembra essere quella di dare maggiore stabilità alla programmazione inclusiva, riducendo il continuo riavvio procedurale ad ogni anno scolastico.

3.2 Ore di sostegno e continuità didattica

Il decreto modifica anche il regime delle ore di sostegno.

Secondo la sintesi più completa disponibile, il PEI deve definire, con adeguata motivazione, il numero delle ore di sostegno da attribuire alla classe.

Inoltre, nel passaggio da un anno scolastico al successivo, va valutato prioritariamente il mantenimento del numero di ore dell’anno precedente, salvo aggiornamenti motivati da nuove condizioni.

Nei passaggi tra gradi di istruzione, il PEI può essere aggiornato ai fini della nuova definizione delle ore.

Questa disposizione rafforza il principio di continuità, ma al tempo stesso potrebbe irrigidire la dinamica di adattamento del sostegno ove le scuole o le amministrazioni la interpretassero in chiave meramente conservativa.

3.3 Approvazione del PEI e partecipazione al GLO

Un ulteriore profilo riguarda la possibilità che il GLO/GLI approvi il PEI anche in assenza di una delle componenti previste, purché questa sia stata regolarmente convocata e la mancata partecipazione impedisca il rispetto dei termini.

La misura risponde a un’esigenza pratica evidente: evitare paralisi amministrative.

Tuttavia, essa tocca il delicato equilibrio tra tempestività dell’adozione e pienezza della partecipazione delle famiglie e delle figure tecnico-sanitarie.

3.4 Orientamento, dispersione scolastica e inclusione

Il decreto rifinanzia anche strumenti di orientamento, tutoraggio e contrasto alla dispersione, con stanziamenti pari a 30 milioni di euro per il 2026 e 40 milioni di euro per il 2027.

Pur non essendo misure di sostegno in senso stretto, esse si collocano entro una nozione più ampia di inclusione scolastica, intesa come permanenza effettiva nel percorso formativo.

3.5 Sostegno e inclusione: la valutazione d’insieme

La linea del decreto in tema di sostegno appare quindi duplice:

• maggiore standardizzazione procedurale;

• rafforzamento della continuità amministrativa e didattica.

Il punto critico sarà verificare se tale standardizzazione riuscirà a convivere con la natura necessariamente individualizzata del diritto all’inclusione dell’alunno con disabilità.

4. Identità della scuola: istituti tecnici, professionali e ritorno del latino

Uno dei nuclei più simbolici del decreto riguarda la ridefinizione dell’identità del secondo ciclo e, più in generale, del profilo culturale della scuola italiana.

4.1 Istituti tecnici e professionali: cosa cambia

L’art. 9 interviene sulla nomenclatura e sulla struttura dell’istruzione tecnico-professionale, prevedendo la ridenominazione degli istituti tecnici in licei tecnologici e degli istituti professionali in licei professionali.

La riforma non pare limitarsi a un mutamento lessicale.

Tuttavia, viene anche precisato che resterebbe fermo l’assetto ordinamentale di fondo previsto dalla normativa previgente, il che lascia intuire una soluzione di compromesso: forte impatto identitario, ma continuità di impianto sul piano tecnico-ordinamentale.

4.2 Latino nella scuola secondaria di primo grado

L’art. 3, comma 2, introduce un’ora settimanale facoltativa di latino nella scuola secondaria di primo grado, a decorrere dall’anno scolastico 2027/2028, affidata a docenti della classe A-12 in possesso dei requisiti previsti.

Si tratta di una disposizione fortemente evocativa: da un lato si richiama la tradizione umanistica, dall’altro la si presenta come opzionale e integrata in un percorso di educazione linguistica.

4.3 Tradizione e modernità: il nuovo profilo culturale della scuola

Queste norme suggeriscono che il decreto non si limita a misure tecniche di gestione del sistema scolastico.

Esso esprime piuttosto una precisa idea di scuola:

• più ordinata e riconoscibile sul piano simbolico;

• più orientata alla lingua nazionale come fattore di integrazione;

• più incline a recuperare segni della tradizione liceale e umanistica.

Sotto questo profilo, il decreto è anche un intervento di politica culturale.

5. PNRR scuola e risorse: cosa prevede il decreto?

Il quarto blocco normativo riguarda le risorse e l’apparato amministrativo necessario al completamento delle misure PNRR e alla tenuta ordinaria del sistema.

5.1 Rifinanziamenti e fondi per la scuola

Tra le misure indicate emergono:

• incremento delle risorse per orientamento, tutoraggio e contrasto alla dispersione: 30 milioni per il 2026 e 40 milioni per il 2027;

• incremento del Fondo per il miglioramento dell’offerta formativa, con 5 milioni di euro per il 2026, destinati a remunerare prestazioni straordinarie connesse agli adempimenti PNRR;

• risorse una tantum per revisori dei conti e per personale coinvolto nella rendicontazione dei progetti;

• stanziamenti per la retribuzione accessoria di personale comandato presso strutture ministeriali e per lavoro straordinario del personale delle amministrazioni centrali.

5.2 PNRR ed edilizia scolastica

Si segnalano inoltre la prosecuzione delle disposizioni speciali per il completamento degli interventi di edilizia scolastica PNRR già avviati ma non ultimati.

Il decreto consentirebbe l’uso di procedure semplificate, l’impiego di quote fino al 2% delle risorse per assistenza tecnica e il ricorso a strumenti di cooperazione o affidamento in house per il supporto tecnico-operativo.

5.3 Accelerazione amministrativa e gestione delle risorse

L’obiettivo sembra chiaro: rafforzare la capacità esecutiva dell’amministrazione scolastica e ministeriale nella fase finale del PNRR, evitando colli di bottiglia amministrativi e ritardi di spesa.

Il decreto, sotto questo profilo, è costruito come una normativa di accelerazione: più fondi mirati, più flessibilità gestionale, più coperture per straordinari, controllo e rendicontazione.

5.4 Le criticità delle coperture finanziarie

Resta però un elemento problematico: molte coperture sembrano derivare da riallocazioni interne, riduzioni di altri fondi o accantonamenti preesistenti.

Ne deriva il dubbio che l’efficienza venga perseguita più attraverso redistribuzione emergenziale di risorse che mediante una pianificazione strutturale.

6. DL 170/2026 e CCNL scuola: ci sono profili di conflitto?

Il tema non può essere affrontato in termini assoluti.

Non ogni intervento legislativo che incide sull’organizzazione del servizio scolastico viola il CCNL; tuttavia, il decreto apre alcune aree di potenziale tensione con la disciplina contrattuale.

6.1 Il quadro contrattuale di riferimento

Il CCNL 2022-2024 riserva alla contrattazione collettiva integrativa e alle relazioni sindacali un ruolo preciso in materie quali criteri di ripartizione del fondo d’istituto, compensi accessori, organizzazione di alcuni profili del lavoro, utilizzo delle risorse per progetti e formazione.

Lo stesso CCNL afferma che la contrattazione integrativa si svolge nel rispetto delle procedure di legge e del contratto e che l’informazione del dirigente scolastico deve essere resa in tempi congrui rispetto alle operazioni di avvio dell’anno scolastico.

6.2 Trattamento economico e incentivi

L’art. 3, comma 3 del decreto stabilisce: “nelle more della definizione in sede di contrattazione collettiva nazionale”, fisserebbe un elemento retributivo una tantum di carattere accessorio pari al 10% del trattamento stipendiale in godimento.

Qui la tensione con il CCNL non è automatica, perché il legislatore può intervenire su profili economici del pubblico impiego.

Tuttavia, la scelta legislativa di quantificare unilateralmente un emolumento tipicamente collegato a dinamiche negoziali può comprimere lo spazio della contrattazione, soprattutto se la disciplina transitoria tende a stabilizzarsi o a orientare in modo vincolante il futuro assetto contrattuale.

6.3 Destinazione dei fondi e compensi

L’incremento del MOF/FMOF per finalità specifiche legate al PNRR e ad attività straordinarie del personale, così come la previsione di stanziamenti per determinate voci accessorie, può generare attriti con le regole contrattuali che disciplinano criteri di utilizzo, ripartizione e contrattazione delle risorse accessorie.

Il punto, tecnicamente, non è se la legge possa stanziare fondi: certamente può.

Il punto è quanto dettagliatamente possa conformarne l’utilizzo senza svuotare le sedi negoziali previste dal contratto.

6.4 Organizzazione del lavoro e nuovi adempimenti

Le nuove scansioni procedurali sul PEI, le attività di segnalazione ai servizi sociali, gli adempimenti connessi alle misure di integrazione, le attività ulteriori per orientamento e PNRR possono riflettersi su carichi di lavoro, funzioni e attività aggiuntive di docenti e personale ATA.

Anche in questo caso, non vi è necessariamente un contrasto frontale; vi è però un’area di frizione se gli oneri organizzativi dovessero tradursi in prestazioni ulteriori non correttamente governate mediante informazione, confronto e contrattazione integrativa, laddove richiesta.

6.5 Il rapporto tra decreto e CCNL scuola

Si può dunque affermare che il decreto non è in conflitto automatico e totale con il CCNL scuola, ma contiene disposizioni che possono generare tensioni applicative in almeno tre ambiti:

• trattamento economico accessorio;

• destinazione di risorse contrattualmente rilevanti;

• organizzazione del lavoro e relazioni sindacali.

La verifica decisiva dipenderà dal testo definitivo di conversione e, soprattutto, dagli atti applicativi.

7. Decreto Scuola 2026: quali sono i possibili profili di illegittimità?

Il decreto presenta diversi possibili profili di criticità, che tuttavia vanno distinti tra questioni di costituzionalità, questioni di legittimità amministrativa e questioni di coordinamento con fonti superiori o parallele.

7.1 Uguaglianza, non discriminazione e alunni stranieri

Le disposizioni sugli artt. 12 e 13 espongono il decreto a censure in relazione ai principi di uguaglianza, ragionevolezza, non discriminazione e diritto all’istruzione.

I punti più delicati sono almeno tre:

• la selezione dei destinatari sulla base della combinazione tra cittadinanza, nascita in Italia e pregressa scolarizzazione nel sistema italiano;

• la previsione di segnalazioni ai servizi sociali fondate su “persistenti barriere linguistiche” dei genitori, formula che può porre problemi di determinatezza del presupposto;

• la sanzione economica nei confronti di nuclei familiari spesso già vulnerabili, con possibile dubbio di proporzionalità.

7.2 Libertà religiosa e divieto di volto coperto

Il divieto di partecipare alle attività scolastiche con volto coperto, sebbene giustificato dal valore dell’identificabilità e della sicurezza, può interferire con la libertà religiosa e con la libertà di manifestazione della propria identità personale.

La sua tenuta costituzionale dipenderà essenzialmente dalla proporzionalità della misura, dalla chiarezza delle eccezioni, dalla neutralità applicativa e dal fatto che essa non si traduca in una discriminazione indiretta verso determinate confessioni o culture.

7.3 PEI, sostegno e tutela degli alunni con disabilità

Le norme sul PEI e sulle ore di sostegno sollevano questioni diverse.

Il principio di continuità è in sé coerente con la tutela dell’alunno, ma la regola del mantenimento prioritario delle ore precedenti e la possibilità di approvazione del PEI in assenza di una componente dell’organismo competente potrebbero essere censurate ove, in concreto, riducano la personalizzazione del progetto o comprimano il diritto di partecipazione della famiglia.

In altri termini, il rischio di illegittimità non è tanto nella struttura astratta della norma, quanto nella sua possibile applicazione amministrativa standardizzata in danno di diritti soggettivi particolarmente protetti.

7.4 Decreto-legge e requisito di necessità e urgenza

Poiché il decreto-legge è fonte straordinaria, resta sempre aperto il tema della coerenza delle singole misure con i requisiti di straordinaria necessità e urgenza.

Mentre alcune disposizioni organizzative sull’avvio dell’anno scolastico o sul PNRR appaiono facilmente riconducibili a tale presupposto, altre — come la ridenominazione identitaria degli istituti o l’introduzione del latino facoltativo dal 2027/2028 — potrebbero risultare meno immediatamente collegate alla logica emergenziale tipica del decreto-legge.

7.5 I possibili vizi degli atti amministrativi

Anche qualora la norma primaria superasse il vaglio costituzionale, restano possibili vizi degli atti applicativi, per esempio:

• redistribuzione degli alunni senza adeguata motivazione o in violazione del principio di prossimità;

• segnalazioni ai servizi sociali fondate su criteri indeterminati o prassi stereotipate;

• gestione del PEI senza effettiva considerazione del caso concreto;

• utilizzo delle risorse accessorie in modo non coerente con i vincoli contrattuali e procedurali.

8. Conclusioni: DL 170/2026 tra inclusione, identità scolastica e PNRR

Il Decreto-Legge n. 170/2026 è, probabilmente più di altri recenti interventi in materia scolastica, un decreto “di indirizzo politico” oltre che di gestione amministrativa.

Esso combina infatti:

• misure di controllo e regolazione dell’integrazione degli alunni stranieri;

• interventi di razionalizzazione dell’inclusione scolastica degli alunni con disabilità;

• una marcata operazione di ridefinizione simbolica dell’identità della scuola;

• strumenti di accelerazione amministrativa e finanziaria per il PNRR.

Sul piano giuridico, il decreto non è destinato a suscitare solo problemi interpretativi, ma anche contenzioso.

I principali fronti riguarderanno verosimilmente:

• la compatibilità delle norme su famiglie straniere e composizione delle classi con i principi costituzionali di uguaglianza e non discriminazione;

• la tutela effettiva del diritto all’inclusione degli alunni con disabilità;

• il rapporto tra disciplina legislativa d’urgenza e spazi riservati alla contrattazione collettiva nel comparto scuola.

In definitiva, il decreto si muove lungo la linea di confine tra esigenza di efficienza del sistema e compressione di garanzie individuali e collettive.

Sarà la fase di conversione, e poi soprattutto l’attuazione amministrativa, a dire se tale equilibrio reggerà.